Expertrådets syn på regeringens Nationella strategi och handlingsplan för klimatanpassning

I sin första rapport till regeringen, överlämnad i februari 2022, presenterade Expertrådet sina rekommendationer om vilken riktning det nationella arbetet med klimatanpassning bör ta. Rapporten innehöll även ett stort antal förslag på prioriterade åtgärder.

Den 20 mars 2024 presenterade regeringen en ny Nationell strategi och handlingsplan för klimatanpassning som en skrivelse till riksdagen (2023/24:97). I skrivelsen redovisar regeringen inriktningen för det nationella arbetet med klimatanpassning. Regeringen anger i skrivelsen att den första rapporten från Expertrådet har varit det primära underlaget till den reviderade nationella strategin för klimatanpassning.

Nedan presenteras Expertrådets syn på regeringens nya strategi och handlingsplan för klimatanpassning samt på hur regeringen har omhändertagit de rekommendationer som rådet överlämnade till regeringen i sin första rapport.

• Klimatförändringens effekter och dess konsekvenser är påtagliga redan idag. Behovet av klimatanpassning ökar och som Expertrådet underströk i vår första rapport behövs krafttag för att gå från planering till genomförande av klimatanpassningsåtgärder, och att dessa åtgärder inte kan skjutas på framtiden. Nuvarande klimatpolitiska inriktning riskerar att leda till att utsläppen av växthusgaser kommer att öka, och att de av riksdagen beslutade klimatmålen inte kommer att nås, något som kommenterats av både det Klimatpolitiska och Finanspolitiska rådet. Med en sänkt klimatpolitisk ambition blir behovet av klimatanpassning ännu större, och därmed även behoven av politiskt agerande inom detta område. Expertrådets analys visar att den nya nationella klimatanpassningsstrategin och handlingsplanen istället för att, som regeringen uttryckt det, gör att vi ”går från ord till handling” i klimatanpassningsarbetet, snarast gör att vi går från ord till avsikt att handla.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen nu har antagit en nationell handlingsplan för klimatanpassning. Rådet noterar samtidigt att handlingsplanen innehåller väldigt få förslag på nya och konkreta åtgärder från regeringens sida. De åtgärder som nämns är snarare i form av nya utredningar eller redan pågående initiativ, medan konkreta satsningar och åtgärder skjuts på framtiden. Här hade rådet önskat större fokus på insatser som stärker möjligheter till handling och konkreta åtgärder i närtid. Det senare ligger också mer i linje med förväntningarna på vad en handlingsplan bör innehålla.
• Istället för ett fokus på nya och konkreta åtgärder för att nå framåt, med tydlighet gällande tidplan, ansvar och resurser för dessa, består handlingsplanen av återkommande beskrivningar av vad regeringen avser verka för. De delar man avser verka för är mestadels mycket angelägna och i linje med rådets rekommendationer, men otydligheten i ansatsen medför att regeringens handlingsplan blir mer av en avsiktsförklaring än en konkret handlingsplan.
• Expertrådet är positivt till att rådets förslag att se klimatanpassning som en fråga om civil säkerhet och beredskap tagits väl emot, framför allt via fokus på vatten, mat och markanvändning. Vi är även positiva till att kopplingen mellan klimatanpassning, civilt försvar och krisberedskap genomsyrar flera delar i strategin och handlingsplanen.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen uttrycker att klimatanpassning behöver vara en integrerad del av flera olika politik- och verksamhetsområden, och intentionen att integrera klimatanpassning i redan pågående processer inom olika områden. Integrering av klimatanpassning är något som Expertrådet lyfte som en nyckel för arbetet med klimatanpassning i den första rapporten. Rådet menar dock att det framåt krävs ett förtydligande av hur en sådan integrering kommer att säkerställas.
• Expertrådet ser positivt på regeringens ambition i strategin att på kort sikt vidta åtgärder för att öka tydligheten avseende riktning, mål, ansvar, rådighet, kostnader, finansiering, uppföljning och utvärdering av resultat för att förbättra förutsättningarna för samhällets aktörer att planera och genomföra nödvändiga fysiska och andra anpassningsåtgärder. Det är mycket välbehövliga insatser för att stärka förutsättningarna för det svenska klimatanpassningsarbetet. Rådet ser fram emot att framgent ta del av vilka dessa aviserade åtgärder är samt följa hur och i vilka former de konkret tas vidare.
• Regeringen föreslår en ändring av det övergripande målet för klimatanpassning till följande lydelse:
  ”Med en samhällsekonomiskt effektiv, strategisk och åtgärdsinriktad klimatanpassning fungerar samhället väl i det förändrade klimatet. Naturmiljön har god förmåga att återhämta sig och ekosystemens resiliens har stärkts. Samhällets aktörer, inklusive privata och offentliga på alla administrativa nivåer, hanterar risker, sårbarheter och möjligheter i beslutsfattande. Klimatanpassning är integrerad i relevanta verksamheter och ansvarsområden”.
• Genom den justerade målformuleringen blir det tydligare att det övergripande målet riktar sig till alla administrativa nivåer inkluderande både offentliga och privata aktörer, som ska hantera risker, sårbarhet och möjligheter i beslutsfattande, något Expertrådet har efterfrågat och därmed ser positivt på. Rådet hade dock önskat att målet ännu tydligare hade uttryckt en förväntan på att ansvariga parter aktivt ska vidta förebyggande och beredskapshöjande klimatanpassningsåtgärder. Den nya formuleringen inriktar sig istället på att man vill ge stöd och riktning för de aktörer som vill göra medvetna val för att förebygga och förbereda åtgärder och att detta bör vara en del av ägares och verksamhetsutövares arbete. En sådan vag och frivillighetsbaserad formulering så som målet nu är skrivet riskerar att inte skapa nödvändiga incitament för förändring.
• I och med att regeringens nya strategi och handlingsplan för klimatanpassning presenterades som en skrivelse och inte en proposition så har regeringens föreslagna ändrade målformulering ännu inte beslutats av riksdagen. Expertrådet ser därför fram emot att regeringen ser över ambitionsnivån i den föreslagna övergripande målformuleringen och lägger fram både det övergripande nationella målet och de tydliga och ändamålsenliga mål som regeringen angett att den avser att etablera, för beslut av riksdagen.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen tillsatt en utredning som ska se över lagstiftningen kopplad till ansvar och finansiering för klimatanpassning. Detta ligger helt i linje med det förslag som Expertrådet lämnade i sin rapport och vi ser fram emot att bistå utredaren i denna viktiga och efterfrågade utredning. Hur verkningsfullt detta blir för möjligheten till ett stärkt klimatanpassningsarbete beror dock på utfallet av utredningsarbetet och vad detta resulterar i, i form av nya eller förstärkta styrmedel på klimatanpassningsområdet.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen uttrycker att det kan finnas behov av att se över om det är motiverat att kommuner, regioner och i vissa fall staten behöver ta ett större ansvar för att samordna klimatanpassningsåtgärder, samt att den tillsatta utredningen ska bedöma om det är motiverat och finns möjlighet att ge kommunerna ett samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder som berör den byggda miljön inom ramen för kommunens geografiska område. Detta är en angelägen uppgift, i linje med tidigare förslag från bland annat Expertrådet.
• Strategin och handlingsplanen ger inte någon ökad tydlighet kring finansieringsfrågan. Regeringen ger istället dubbla budskap i fråga om statens roll. I handlingsplanen konstateras att det kan finnas behov att se över om staten behöver ta ett större ansvar för att helt eller delvis finansiera klimatanpassningsåtgärder, alternativt att det i undantagsfall kan vara lämpligt. Dock står det i uppdragsbeskrivningen till den särskilda utredaren som ska genomföra utredningen om ny eller anpassad lagstiftning att identifiera möjliga finansieringsmodeller för åtgärder som genomförs av och gynnar flera aktörer utan att det innebär ökade statliga åtaganden eller statlig finansiering. Det senare tolkar Expertrådet som att regeringen inte har för avsikt att stärka statens roll i finansieringen av klimatanpassningsåtgärder. Sammantaget ges olika budskap i frågan vilket riskerar att skapa otydliga förväntningar framåt hos de aktörer som sökt klargöranden kring statens kontra kommunernas roll, ansvar och finansiering av klimatanpassningsåtgärder. Detta i sin tur kan leda till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen har förtydligat och utökat de prioriterade utmaningar som den anser behöver hanteras i det fortsatta klimatanpassningsarbetet. De nya utmaningarna är följande:
  • översvämningar, högre vattenflöden och havsnivåhöjningar som hotar samhället, infrastruktur och näringsliv
  • höga temperaturer som innebär risker för hälsa och välbefinnande för människor och djur
  • osäker tillgång till vatten av tillräcklig mängd och god kvalitet för enskilda, samhället och näringsliv
  • ras, skred och erosion som hotar samhället, infrastruktur och näringsliv
  • torka och bränder som hotar samhället, infrastruktur och näringsliv
  • ökad förekomst av skadegörare, sjukdomar och invasiva främmande arter som påverkar människor, djur och växter
  • klimatförändringarnas effekter på biologisk mångfald som påverkar ekosystemens resiliens och möjligheten att tillhandahålla ekosystemtjänster
  • klimateffekter som hotar en trygg energi- och livsmedelsförsörjning
  • klimateffekter som påverkar förutsättningar för finans- och försäkringsbranschen
  • globala klimateffekter som påverkar handel, livsmedelsproduktion, immigration, internationella relationer och säkra livsmiljöer.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen om möjligt avser att ge en samlad redovisning av kostnader för skador, förluster och krisstöd kopplat till klimatförändringarnas effekter i budgetpropositionen kopplat till målet om klimatanpassning alternativt i klimatbilagan till budgetpropositionen.
• Rådet avser att följa utfallet av detta i kommande budgetpropositioner.
• Expertrådet noterar att regeringen inte nämner behovet av fortsatt framtagande av data och klimatinformation vilka behövs för exempelvis planerings- och beslutsunderlag. I rådets första rapport lyfts vikten av att grundläggande klimatinformation behöver kunna produceras även i framtiden.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen avser att se över hur ett nationellt uppföljningssystem för klimatanpassning kan etableras samt att man avser att vid behov förtydliga myndigheters uppgifter kopplat till uppföljning och utvärdering. Rådet bedömer det som angeläget att ett sådant system beslutas och att nödvändiga förtydliganden görs, samt att även en uppföljning av kommuner och regioners arbete ingår i detta. Därutöver är det angeläget att hitta former för att även kunna följa upp det anpassningsarbete som pågår hos privata aktörer eftersom deras roll i klimatanpassningen blir allt viktigare.
• Expertrådet noterar att transnationella klimatrisker med påverkan på Sverige inte är särskilt synliga i strategin eller handlingsplanen, utan att regeringens fokus för det internationella arbetet snarare ligger på klimatbistånd. I rådets första rapport lyfts att transnationella klimatrisker måste hanteras då de kan utgöra större risk för Sverige än de inhemska och innebära säkerhetshot kopplat till bland annat geopolitik, migration, handel och livsmedelsförsörjning.
• Rådet anser att ansvaret för dessa viktiga frågor fortfarande är oklart, och därför behöver klargöras.
• Expertrådet ser positivt på att vikten av en fungerade livsmedelsförsörjning i ett förändrat klimat ingår i handlingsplanen och att frågan om beredskap och behovet av väl fungerande handel globalt ingår. Expertrådet noterar dock att skrivningarna i handlingsplanen främst hänvisar till annat arbete och saknar konkreta åtgärder som förstärker arbetet idag. Rådet anser att regeringen måste arbeta mer aktivt med åtgärder kring bland annat vattenhushållning för att säkra den framtida livsmedelsproduktionen.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen avser att ta initiativ som möjliggör en långsiktig helhetsplanering för vattenförsörjning i stort. Vi välkomnar de befintliga regeringsuppdrag som syftar till att öka kunskapen kring sårbarhet och klimatförändringens effekter på vattenresurser och vattenhushållning såväl på avrinningsområdesnivå som för grundvatten. Expertrådet saknar dock nödvändiga åtgärder som förstärker arbetet redan idag.
• Expertrådet ser positivt på att regeringen lyfter vikten av klimatanpassning för att motverka negativa hälsoeffekter av klimatförändringen, och det arbete och åtaganden som Sveriges gjort hittills. Expertrådet saknar dock en framåtblickande ansats i hur dessa åtaganden kommer att uppfyllas.
• Med inriktningen på den nationella handlingsplanen – där avsikter dominerar över konkret handling – ser Expertrådet det som en viktig uppgift att under denna policycykel följa hur regeringens avsikter kommer till praktiskt och konkret uttryck. Detta för att säkerställa att regeringens ambition kring de viktiga insatser man avser verka för de facto omsätts till handling. Nuvarande vaga inriktning innebär att det finns ett fortsatt behov av en konkretiserad nationell handlingsplan för klimatanpassning, som riktar fokus på hur handling skapas utifrån uttryckta avsikter, innehållande:
  • nedbrutna, tidsatta och uppföljningsbara mål
  • konkreta åtgärder för hur målen ska nås
  • förtydligande av ansvar för vidtagande och finansiering av åtgärder, samt
  • resurser som säkerställer att åtgärderna kan genomföras.
• Rådet ser på kort sikt fram emot att ta del av vilka av regeringens avsiktsförklaringar som omsätts till konkreta åtgärder redan i höstbudgeten för 2025. I övrigt avser Expertrådet att följa upp hur regeringen valt att agera på sina avsikter i rådets andra rapport.